Rohstoffversorgung: Politikempfehlungen

Die zunehmende Nutzung des Untergrunds für Trinkwassergewinnung, Rohstoffgewinnung, Energiespeicherung (einschließlich Geothermie und Speicherung von Wasserstoff und Methan in Salzkavernen), Deponien und weitere Zwecke im Zuge der Energiewende (z.B. unterirdische Pumpspeicherkraftwerke, Nutzung von Grundwasser zur Gebäudekühlung, unterirdische Leitungen) macht eine Untertägige Raumordnung unumgänglich. Die meisten dieser Nutzungen sind strikt standortgebunden und erfordern spezifische geologische Strukturen. Eine effektive Risiko- und Schadensvorsorge für Mensch und Umwelt erfordert die räumliche Trennung gegenseitig ausschließender Nutzungen und die Einhaltung ausreichender Sicherheitsabstände. Besonders oberflächennahe Nutzungen, wie Wärmegewinnung und -speicherung, werden dezentral, vorrangig in urbanen Räumen, realisiert, was die kommunale Planung vor neue Herausforderungen stellt. Eine nachhaltige Entwicklung der Gesellschaft und des Untergrunds selbst muss dabei im Vordergrund stehen, wobei zukünftige Nutzungskonkurrenzen transparent abgewogen werden sollen.

Die Umsetzung einer flächendeckenden Untertägigen Raumordnung wird durch die eingeschränkte Datenlage über die geologische Beschaffenheit des Untergrunds behindert. Die meisten hochwertigen geologischen Daten befinden sich im Besitz privater Bergbauunternehmen und sind für die staatliche Raumplanung nicht zugänglich. Die Bundesregierung sieht die Rohstoffversorgung primär als Aufgabe der Wirtschaft und verfolgt eine unternehmensunterstützende Rolle, ohne selbst unternehmerisch tätig zu werden oder groß angelegte staatliche Explorationsprogramme zu fördern. Ein 2013 aufgelegtes Förderprogramm für private Rohstofferkundungen wurde bereits 2015 mangels Nachfrage eingestellt. Diese Situation erschwert die Planung und die Berücksichtigung der vielfältigen Nutzungsinteressen im Untergrund. Die Notwendigkeit einer umfassenden Datenverfügbarkeit wird betont, um eine effektive Raumplanung und eine nachhaltige Untergrundnutzung zu ermöglichen.

Das Umweltbundesamt (UBA) plädiert für eine verbesserte Verfügbarkeit aufbereiteter geologischer Daten für wissenschaftliche und behördliche Zwecke. Das in Kraft getretene Geologiedatengesetz (GeolDG) soll dies weitreichend umsetzen, indem es auch ältere Datensätze einbezieht. Das UBA betont das Gemeinwohlinteresse an der Erfassung und Verfügbarkeit aller geologischen Informationen für hoheitliche Aufgaben wie die Endlagersuche oder die nachhaltige Untergrundplanung, auch wenn dies verfassungsrechtliche Eingriffe in Berufs- und Eigentumsfreiheit nach sich ziehen kann. Im Positionspapier "Umweltverträgliche Nutzung des Untergrundes und Ressourcenschonung" (November 2014) wurden konkrete Vorschläge für Gesetzesänderungen zur Umsetzung einer Untertägigen Raumordnung präsentiert. Die Einführung einer qualifizierten Raumordnungsklausel im Bundesberggesetz (BBergG) und die Schaffung von Möglichkeiten für bedingte Festlegungen mit befristeten Zwischennutzungen im Raumordnungsgesetz (ROG) wurden als wichtige Schritte begrüßt.

Das Umweltbundesamt (UBA) sieht den bestehenden Rechtsrahmen des Bundesberggesetzes (BBergG) als unzureichend für den Schutz von Umwelt und Ressourcen an. Der Gesetzeszweck, die Rohstoffversorgung zu sichern, wird als zu einseitig formuliert kritisiert, da er den Umweltschutz nicht ausreichend berücksichtigt. Das UBA fordert eine Neuausrichtung des Gesetzeszwecks, um den Belangen des Umweltschutzes und einer nachhaltigen Rohstoffnutzung mehr Gewicht zu verleihen. Die bestehende Rohstoffsicherungsklausel, die bergbaulichen Belangen im Konflikt mit anderen Vorschriften Vorrang einräumen soll, wird als zu weit gefasst und als Quelle von Rechtsunsicherheiten betrachtet. Die Rechtsprechung wird als Schritt in die richtige Richtung interpretiert, betont aber die Notwendigkeit einer gesetzlichen Klärung und Anpassung. Das UBA sieht einen dringenden Reformbedarf, um die Umweltverträglichkeit von Bergbaubetrieben zu gewährleisten und die damit verbundenen Risiken für Mensch und Umwelt zu minimieren. Der Fokus liegt auf einer verbesserten Abwägung von wirtschaftlichen Interessen und den Belangen des Umwelt- und Ressourcenschutzes.

Eine zentrale Forderung des UBA ist die Verbesserung der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) im Rahmen des BBergG. Die unzureichenden Vorgaben im Gesetz, wie umfassend die bergbehördliche Prüfung potentiell entgegenstehender Belange (z.B. Naturschutz) erfolgen soll, werden kritisiert. Das UBA plädiert für eine Konkretisierung der materiell- und verfahrensrechtlichen Schnittstellen zu außerbergrechtlichen Umweltvorschriften. Klarstellende Formulierungen und Erweiterungen in § 55 BBergG sowie in Rechtsverordnungen (z.B. ABBergV) sollen den Umweltschutz und die Interessen Dritter besser schützen. Die Sicherstellung der Wiedernutzbarmachung von Abbaustätten nach Beendigung des Betriebs wird ebenfalls als wichtige Anforderung betont. Im Zusammenhang mit dem Kohleausstieg und den damit verbundenen Ewigkeitslasten fordert das UBA eine Neubewertung der Sicherheitsleistungen nach § 56 Abs. 2 BBergG, um insolvenzfeste Sicherheiten auch bei laufenden Betrieben verbindlich zu gewährleisten und die Ungleichbehandlung zwischen großen und kleinen Unternehmen zu beseitigen.

Das UBA schlägt eine Neujustierung des Betriebsplanverfahrens vor. Für größere Bergbaubetriebe wird eine Abkehr von der gebundenen Entscheidung hin zu einer echten Abwägungsentscheidung im Ermessen der Genehmigungsbehörde empfohlen. Als Abgrenzungskriterien werden räumliche Ausdehnung, Massenbewegungen, betroffene Aquifere, Flächenversiegelung, Abbau- und Fördermenge und besonders schutzwürdige Interessen genannt. Die Liste der UVP-pflichtigen Vorhaben in § 1 UVP-V-Bergbau könnte als Orientierung dienen. Die frühzeitige Vergabe von Bergbaukonzessionen im BBergG wird als unüblich und im internationalen Vergleich als problematisch dargestellt. Einfacher zu handhabende Mechanismen zum Konkurrentenschutz werden vorgeschlagen. Die Neuordnung der Feldes- und Förderabgaben wird gefordert, um eine umwelt- und ressourcenschonende Lenkungswirkung zu erzielen. Bestehende Ausnahmen und Befreiungen von der Abgabepflicht, insbesondere für Braunkohletagebaue, sollen beendet werden, um Fehlanreize zu beseitigen und eine gleichmäßigere Behandlung aller Energieträger zu gewährleisten.

Das UBA kritisiert das Bundesberggesetz (BBergG) als unzureichend im Hinblick auf Umwelt- und Ressourcenschutz. Der derzeitige Gesetzeszweck, die Rohstoffversorgung zu sichern, wird als zu einseitig betrachtet und eine Neuausrichtung gefordert, die den Umweltschutz stärker in den Mittelpunkt stellt. Die sogenannte Rohstoffsicherungsklausel, die bergbaulichen Interessen gegenüber anderen Gemeinwohlbelangen priorisiert, wird als problematisch und rechtsunsicher angesehen. Das UBA empfiehlt eine deutlichere Gewichtung des Umweltschutzes und eine verbesserte Transparenz in den bergrechtlichen Verfahren. Die Einbeziehung von Umweltaspekten in frühen Phasen der Genehmigungsverfahren soll effektivere Vorsorge gewährleisten. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG), die die Berücksichtigung von Eigentümerinteressen in frühen Verfahrensschritten betont, wird als Bestätigung der Notwendigkeit von Gesetzesänderungen gesehen.

Das UBA schlägt konkrete Änderungen im BBergG vor, um die Umweltverträglichkeit von Bergbaubetrieben zu stärken. Eine Erhöhung der Sicherheitsleistungen (§ 56 Abs. 2 BBergG) wird gefordert, um die Wiedernutzbarmachung von Abbaustätten und den Umgang mit Ewigkeitslasten, insbesondere im Kontext des Kohleausstiegs, sicherzustellen. Dies soll auch die Ungleichbehandlung zwischen großen und kleinen Unternehmen beseitigen. Eine Reform des Betriebsplanverfahrens wird vorgeschlagen, wobei für größere Vorhaben eine Abwägungsentscheidung anstelle einer gebundenen Entscheidung angestrebt wird. Hierbei sollen Kriterien wie räumliche Ausdehnung, Massenbewegungen, betroffene Aquifere und schutzwürdige Interessen berücksichtigt werden. Die abschnittsweise Zulassung von Betriebsplänen soll beibehalten werden, um die bergbaulichen Besonderheiten zu berücksichtigen. Das UBA kritisiert die unzureichende Berücksichtigung von Umweltbelangen in den bestehenden bergrechtlichen Prüfungen und empfiehlt, die Genehmigungsvoraussetzungen in § 55 BBergG zu konkretisieren und die Schnittstellen zum Umweltfachrecht zu verbessern.

Das UBA empfiehlt eine Neuordnung der Feldes- und Förderabgaben im Bergrecht. Die derzeitige Lenkungswirkung wird als gering eingeschätzt, insbesondere aufgrund von Befreiungen für Inhaber alter Rechte. Das UBA schlägt eine engere Abstimmung der Vollzüge zwischen den Ländern vor, die Festsetzung der Marktwerte in einer bundesrechtlichen Verordnung und eine Überprüfung bestehender Ausnahmen. Die Beendigung der Befreiungen von der Abgabepflicht für alte Rechte, besonders im Braunkohlebereich, wird gefordert. Zusätzlich zum Kompensationscharakter soll eine umwelt- und ressourcenschonende Lenkungswirkung gesetzlich verankert werden. Schließlich spricht sich das UBA für eine bundesgesetzliche Vereinheitlichung des Bergrechts aus, um den bestehenden "Wildwuchs" an länderspezifischen Regelungen zu beenden und einheitliche Umweltstandards im Bergbau zu gewährleisten. Dies würde auch die Bündelung der Vollzugsaufgaben bei den Bergbehörden erleichtern und die ursprünglich vorgesehene Rechtsvereinheitlichung endlich vollziehen.