Carbon Leakage: Gefährdete Sektoren im BEHG

Das Papier befasst sich mit der Analyse von Carbon Leakage im Kontext des Brennstoffemissionshandelsgesetzes (BEHG), insbesondere § 11 Absatz 3. Dieses Gesetz regelt die Bepreisung von Brennstoffemissionen, die nicht im EU-Emissionshandel erfasst sind und ist Teil des Klimaschutzprogramms 2030. § 11 Absatz 3 ermächtigt die Bundesregierung, Maßnahmen zur Vermeidung von Carbon Leakage und zum Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit betroffener Unternehmen zu ergreifen, vorrangig durch finanzielle Unterstützung für klimafreundliche Investitionen. Ein erster Schritt besteht in der Identifizierung von Sektoren, die durch den Brennstoffemissionshandel einem erheblichen Risiko von CO2-Emissionenverlagerung (Carbon Leakage) ausgesetzt sind. Das Papier untersucht daher Kriterien zur Identifizierung gefährdeter Sektoren in bestehenden Regelungen (EU-Emissionshandel, Erneuerbare-Energien-Gesetz, Energie- und Stromsteuer) und entwickelt darauf aufbauend Ansätze zur Identifikation betroffener Sektoren des produzierenden Gewerbes und des Bergbaus auf NACE-4-Ebene. Es wird explizit darauf hingewiesen, dass die im September 2020 von der Bundesregierung beschlossenen Eckpunkte zur Kompensationsregelung nach § 11 Absatz 3 BEHG in dieser Analyse nicht berücksichtigt werden konnten, da die Arbeit bereits weit fortgeschritten war.

Um Sektoren zu identifizieren, die durch den Brennstoffemissionshandel (BEHG) von Carbon Leakage oder Wettbewerbsbeeinträchtigungen betroffen sein könnten, wird zunächst ein Überblick über die Kriterien in bestehenden Regelungen gegeben. Dies umfasst den EU-Emissionshandel, das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) und die Energie- bzw. Stromsteuer. Im EU-Emissionshandel wird beispielsweise die Handelsintensität und die durch die ETS-Richtlinie verursachten zusätzlichen Kosten betrachtet, um gefährdete Sektoren zu identifizieren. Das EEG beinhaltet eine besondere Ausgleichsregelung für stromkostenintensive Unternehmen, um die Wettbewerbsfähigkeit zu erhalten. Die Energie- und Stromsteuer weisen ebenfalls Ausnahmeregelungen und Entlastungen für bestimmte Sektoren auf. Diese bestehenden Regelungen dienen als Ausgangspunkt für die Entwicklung von Ansätzen zur Identifizierung der gefährdeten Sektoren im Kontext des BEHG. Die Analyse umfasst die Betrachtung der Transparenz der Datenquellen, die Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen im In- und Ausland, die Abbildung des Anwendungsbereichs des BEHG und die durch das BEHG verursachten Zusatzkosten und -entlastungen sowie die Nähe zu bereits auf EU-Ebene akzeptierten Regelungen. Die verschiedenen Ansätze werden kritisch hinsichtlich ihrer Stärken und Schwächen analysiert.

Basierend auf dem Überblick über bestehende Regelungen werden verschiedene Ansätze zur Identifikation von Sektoren entwickelt, die unter dem BEHG ein erhöhtes Risiko für Carbon Leakage und Wettbewerbsverlust aufweisen. Drei Ansätze basieren auf der Berechnung des Carbon Leakage-Risikos im EU-Emissionshandel (EU ETS), wobei eine modifizierte EU-ETS Carbon-Leakage-Liste vorgeschlagen wird, die die indirekten Emissionen nicht berücksichtigt. Ein weiterer Ansatz stützt sich auf die Schwellenwerte der EU-Leitlinien für staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen. Ein weiterer Ansatz orientiert sich am Härtefallkriterium im BEHG. Die Analysen berücksichtigen Faktoren wie Handelsintensität, Emissionsintensität, zusätzliche Kosten durch den BEHG und mögliche Entlastungen durch die Senkung der EEG-Umlage. Die untersuchten Ansätze werden hinsichtlich ihrer Eignung zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen zwischen Anlagen, die dem EU-ETS bzw. dem BEHG unterliegen, bewertet. Ein wichtiger Aspekt ist die Berücksichtigung der Stromkostenentlastung durch die Senkung der EEG-Umlage, die in den meisten Ansätzen bisher nicht ausreichend berücksichtigt wird.

Drei der vorgestellten Ansätze zur Erstellung einer Sektorliste basieren auf dem Carbon Leakage-Risiko im EU-Emissionshandel (EU ETS). Diese beinhalten eine modifizierte EU-ETS Carbon-Leakage-Liste, die im Gegensatz zum Original die indirekten Emissionen nicht berücksichtigt. Die Fokussierung liegt auf direkten Emissionen, da im BEHG im Gegensatz zum EU-ETS keine relevanten indirekten Kosten durch den Stromverbrauch entstehen, weil der Stromsektor größtenteils im EU-ETS erfasst ist. Die Annahme ist, dass kleine Stromanlagen nicht preissetzend sind. Dieser Ansatz berücksichtigt somit die spezifischen Unterschiede zwischen dem BEHG und dem EU-ETS. Die Bewertung umfasst die Analyse der Transparenz der Datenquellen, die Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen, die Abbildung des BEHG-Anwendungsbereichs, die durch den BEHG verursachten Kosten und Entlastungen sowie den Vergleich mit bereits auf EU-Ebene akzeptierten Regelungen. Die Eignung zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen zwischen Anlagen, die dem EU ETS bzw. dem BEHG unterliegen, wird kritisch geprüft. Die unterschiedliche Kostenbelastung zwischen den Anlagen wird ebenfalls berücksichtigt.

Ein weiterer Ansatz zur Identifizierung gefährdeter Sektoren orientiert sich an den Schwellenwerten der EU-Leitlinien für staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen. Dieser Ansatz ähnelt der Strompreiskompensation im Rahmen des EU-Emissionshandels, konzentriert sich aber auf die indirekten Kosten. Die EU-Leitlinien bieten zwar eine etablierte Grundlage, jedoch ist die Höhe der möglichen Kompensation relativ gering, was die Genehmigungsfähigkeit durch die EU beeinflussen kann. Die Beurteilung umfasst die Transparenz der Daten, die Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen, die Abbildung des BEHG-Anwendungsbereichs, die Berücksichtigung der Kosten und Entlastungen und die Nähe zu bereits auf EU-Ebene akzeptierten Regelungen. Der Vergleich mit dem Ansatz, der sich an der Carbon Leakage Liste des EU-Emissionshandels orientiert, wird durchgeführt um die Stärken und Schwächen beider Methoden zu analysieren. Ein wichtiger Aspekt ist die Berücksichtigung der Senkung der EEG-Umlage, die eine zusätzliche Kostenentlastung darstellt, welche in diesem Ansatz jedoch nicht explizit berücksichtigt wird.

Ein dritter Ansatz bezieht sich auf das Härtefallkriterium im BEHG. Im Gegensatz zu den anderen Ansätzen berücksichtigt dieser die zusätzlichen Kosten, die durch das BEHG verursacht werden. Jedoch vernachlässigt dieser Ansatz den Aspekt der ausländischen Konkurrenz. Er war Teil eines Pakets, das die Einführung einer CO2-Bepreisung für fossile Brennstoffe mit einer Senkung der Stromkosten durch eine Reduktion der EEG-Umlage verband. Auch dieser Ansatz wird hinsichtlich Transparenz, Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen, Abbildung des BEHG-Anwendungsbereichs und der Berücksichtigung der Kosten und Entlastungen bewertet. Die Einzigartigkeit dieses Ansatzes liegt in der expliziten Berücksichtigung der BEHG-induzierten Kosten, während die Auswirkungen der internationalen Konkurrenz nicht berücksichtigt werden. Der Vergleich mit den anderen Ansätzen verdeutlicht die unterschiedlichen Gewichtungen verschiedener Kriterien bei der Identifizierung gefährdeter Sektoren.

Die Analyse vergleicht die fünf untersuchten Ansätze hinsichtlich ihrer Stärken und Schwächen. Die Kriterien für den Vergleich umfassen die Transparenz der Datenquellen, die Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen, die Abbildung des BEHG-Anwendungsbereichs, die Berücksichtigung der Zusatzkosten und -entlastungen und die Nähe zu bereits auf EU-Ebene akzeptierten Regelungen. Die Eignung eines jeden Ansatzes hängt stark von der Zielsetzung ab. Eine enge Orientierung an der EU Carbon Leakage Liste ist empfehlenswert, wenn die Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen zwischen EU-ETS- und BEHG-Anlagen im Vordergrund steht. Jedoch werden die Unterschiede zwischen Brennstoffemissionshandel und EU-Emissionshandel hierbei nicht adäquat berücksichtigt. Das Härtefallkriterium ist der einzige Ansatz, der die zusätzlichen Kosten des BEHG reflektiert, vernachlässigt aber die internationale Konkurrenz. Keiner der Ansätze berücksichtigt die Stromkostensenkungen durch die reduzierte EEG-Umlage. Die unterschiedlichen Ansätze werden abschließend im Hinblick auf ihre Eignung zur Erfüllung der Ziele des § 11 Abs. 3 BEHG bewertet.

Die Analyse untersucht die Übertragbarkeit von Regelungen aus dem EU-Emissionshandel (EU ETS) auf das BEHG. Ein Schwerpunkt liegt auf der Strompreiskompensation im EU ETS. Diese Kompensation greift, wenn durch die Überwälzung der CO2-Kosten auf den Strompreis ein hohes Carbon Leakage-Risiko besteht. Laut Beihilfe-Leitlinien der EU-Kommission besteht dieses Risiko, wenn die Handelsintensität mit Drittstaaten 10% übersteigt und die durch die ETS-Richtlinie verursachten indirekten zusätzlichen Kosten einen bestimmten Schwellenwert erreichen. Die Anwendung der EU ETS-Regelung wird im Detail anhand von Beispielen aus der chemischen und der Nichteisenmetallindustrie untersucht. Hierbei wird deutlich, dass ein erheblicher Anteil der Anlagen in diesen Branchen nicht dem Emissionshandel unterliegt und dennoch von der Kompensation profitiert. Die Datenlage zu Beihilfen für indirekte CO2-Kosten aus dem Jahr 2017 wird herangezogen, um die praktische Anwendung der Strompreiskompensation zu illustrieren. Die Unterschiede in der Erfassung von Anlagen (z.B. zentrale Energieversorgung) und die daraus resultierenden Herausforderungen bei der Übertragung dieser Regelungen auf das BEHG werden diskutiert. Die Anwendbarkeit der existierenden Strompreiskompensation im Kontext des BEHG unter Berücksichtigung der spezifischen Gegebenheiten wird geprüft.

Der Abschnitt analysiert die besondere Ausgleichsregelung im Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) und deren mögliche Übertragbarkeit auf das BEHG. Das EEG begrenzt die Belastung stromkostenintensiver Unternehmen durch die EEG-Umlage, um die internationale Wettbewerbsfähigkeit zu sichern und Abwanderung zu verhindern. Unternehmen, die von der Ausgleichsregelung profitieren, zahlen eine geringere EEG-Umlage, während andere (z.B. private Haushalte) eine höhere Umlage tragen. Die im EEG verwendeten Kriterien und Listen basieren auf den Leitlinien für staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen. Die Übertragbarkeit auf das BEHG wird in Bezug auf die Kriterien, die bei der Berechnung der Ausgleichsregelung im EEG Anwendung finden, analysiert. Eine Zertifizierung des Energie- oder Umweltmanagementsystems ist eine Voraussetzung für die Antragstellung. Die Berechnung der Ausgleichsmaßnahmen im EEG wird im Kontext des BEHG kritisch evaluiert. Insbesondere die unterschiedliche Ausgestaltung und die damit verbundenen Herausforderungen bei einer Übertragung werden untersucht. Die Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit werden im Vergleich zu den Regelungen im EU-Emissionshandel analysiert.

Die Analyse untersucht die Energie- und Stromsteuer und deren Ausnahmeregelungen im Hinblick auf ihre Übertragbarkeit auf das BEHG. Wesentliche Ausnahmeregelungen der Energie- und Stromsteuer umfassen die Befreiung bestimmter industrieller Prozesse (z.B. Glas-, Keramik-, Zementproduktion, Metallerzeugung), den Spitzenausgleich für hohe Steuerlasten, die allgemeine Steuerbegünstigung und Entlastungen für den öffentlichen Personennahverkehr und die Land- und Forstwirtschaft. Die Steuerentlastung für Betriebe der Land- und Forstwirtschaft nach § 57 EnergieStG wird genauer betrachtet. Hierbei werden die konkreten Entlastungssätze für Gasöl, Pflanzenöl und Biodiesel und die Anforderungen an die Antragstellung erläutert. Die Anwendbarkeit dieser Regelungen und Ausnahmeregelungen auf das BEHG für das verarbeitende Gewerbe und den Bergbau wird untersucht. Die Analyse konzentriert sich auf die Frage, ob bestehende Steuererleichterungen als Blaupause für die Gestaltung der Kompensationsregelung im BEHG dienen können, und berücksichtigt dabei die Unterschiede in den Zielsetzungen und den Anwendungsbereichen der verschiedenen Steuerregelungen und des BEHG. Die Komplexität der Berechnung und die notwendigen Angaben für die Antragstellung werden diskutiert.

Die Studie bewertet fünf verschiedene Ansätze zur Identifizierung von Carbon Leakage-gefährdeten Sektoren im Kontext des BEHG. Jeder Ansatz wird anhand von Kriterien wie Transparenz der Datenquellen, Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen (national und international), Abbildung des BEHG-Anwendungsbereichs, Berücksichtigung der durch das BEHG verursachten Zusatzkosten und -entlastungen, sowie der Nähe zu bereits auf EU-Ebene akzeptierten Regelungen analysiert. Die Ansätze basieren auf unterschiedlichen Kriterien, wie z.B. der Carbon Leakage Liste des EU-Emissionshandels (mit Modifikationen), den Schwellenwerten der EU-Leitlinien für staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen und dem Härtefallkriterium des BEHG. Die Analyse zeigt, dass keiner der Ansätze alle Kriterien gleichermaßen erfüllt. Die Wahl des „besten“ Ansatzes hängt stark von der Priorität ab: Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen zwischen EU-ETS- und BEHG-Anlagen oder Fokussierung auf die spezifischen Kosten des BEHG. Die unterschiedliche Behandlung der indirekten Emissionen und die Nicht-Berücksichtigung der Stromkostensenkungen durch die Senkung der EEG-Umlage werden als Schwachstellen einiger Ansätze herausgestellt. Die Ergebnisse unterstreichen die Komplexität der Thematik und die Notwendigkeit einer sorgfältigen Abwägung der verschiedenen Kriterien.

Ein zentraler Punkt der Analyse ist die Berücksichtigung der Senkung der EEG-Umlage als Kostenentlastung für Unternehmen. Keiner der Ansätze, die auf Emissionsintensität basieren (EU ETS Carbon Leakage Liste und die EU-Leitlinien) berücksichtigt diese Entlastung. Die Studie empfiehlt explizit, diesen Aspekt bei der Berechnung der finanziellen Unterstützung zu berücksichtigen. Die Berücksichtigung des jeweiligen CO2-Preises wird ebenfalls als wichtiger Faktor hervorgehoben, der in den Ansätzen basierend auf der EU ETS Carbon Leakage Liste und den Beihilfeleitlinien bisher fehlt. Die unterschiedliche Auswirkung der EEG-Umlagensenkung auf verschiedene Wirtschaftszweige wird erwähnt und die Notwendigkeit, dies bei der Berechnung der finanziellen Unterstützung zu berücksichtigen, betont. Die Integration des CO2-Preises in die Berechnung der Kompensationshöhe wird als Möglichkeit vorgeschlagen, um die Kosten der CO2-Bepreisung und die damit verbundenen Herausforderungen für die Wettbewerbsfähigkeit der betroffenen Unternehmen angemessen zu berücksichtigen. Die Notwendigkeit einer ganzheitlichen Betrachtung der Kosten und Entlastungen wird somit deutlich.

Die Studie kommt zu dem Schluss, dass die Auswahl des geeignetsten Ansatzes zur Identifizierung gefährdeter Sektoren von der jeweiligen Zielsetzung abhängt. Wenn die Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen zwischen EU-ETS- und BEHG-Anlagen im Vordergrund steht, empfiehlt sich eine möglichst enge Anlehnung an die EU Carbon Leakage Liste. Allerdings müssen die Unterschiede zwischen dem Brennstoffemissionshandel und dem EU-Emissionshandel berücksichtigt werden. Die modifizierte Carbon Leakage Liste, die nur direkte Emissionen einbezieht, wird als vielversprechend dargestellt, da sie die unterschiedliche Kostenbelastung von Anlagen unter dem EU-ETS und dem BEHG besser abbildet. Das Härtefallkriterium des BEHG reflektiert zwar die zusätzlichen Kosten durch das BEHG, vernachlässigt aber die internationale Konkurrenz. Die Nichtberücksichtigung der Stromkostensenkungen durch die Senkung der EEG-Umlage stellt eine allgemeine Schwäche der betrachteten Ansätze dar. Die Studie betont die Notwendigkeit einer ganzheitlichen Betrachtung der Kosten und Entlastungen und empfiehlt die Berücksichtigung des CO2-Preises bei der Festlegung der Höhe der Ausgleichsmaßnahmen.