UNIS-D Machbarkeitsstudie: Abschlussbericht

Die Studie beginnt mit der Feststellung, dass der Zugang zu Umweltinformationen in Deutschland stark fragmentiert ist. Dies wird von der Europäischen Kommission kritisiert, die einen zentralen, nationalen Zugang empfiehlt. Die vorliegende Machbarkeitsstudie für das Umwelt- und Naturschutzinformationssystem UNIS-D soll daher die Umsetzbarkeit eines solchen Systems untersuchen. Ein wichtiger Aspekt ist die langfristige Machbarkeit und Sinnhaftigkeit eines fach- und ebenenübergreifenden Angebots an Umweltinformationen. Der technologische Fortschritt führt dazu, dass Umweltdaten nicht mehr nur von öffentlichen Stellen, sondern auch von privaten Akteuren (Haushalte, Unternehmen) erhoben werden. Dies resultiert in einer riesigen Datenmenge, deren Handhabung, z.B. durch den Einsatz von Künstlicher Intelligenz (KI), untersucht werden muss. Die Studie betont die Notwendigkeit von qualitativ hochwertigen und aktuell gepflegten Metadaten für die Funktionalität von UNIS-D.

Für den Betrieb von UNIS-D ist die Bereitstellung von hochqualitativen Metadaten unerlässlich. Der Einsatz von Linked Data und KI erhöht zwar die Komplexität, steigert aber gleichzeitig das Anwendungspotenzial. Die Projektlaufzeit ist auf 5 Jahre angesetzt, wobei ein agiles Management frühere Zwischenergebnisse ermöglicht. Eine spätere IT-Wirtschaftlichkeitsanalyse (WiBe 5.0) soll den Handlungsbedarf und den qualitativ-strategischen Nutzen von UNIS-D belegen. Dieser Nutzen besteht in der schnelleren und vollständigeren Bereitstellung von Umweltdaten für interne (BMU) und externe Nutzer. Die Studie stellt fest, dass UNIS-D aus technischer, organisatorischer und rechtlicher Sicht grundsätzlich machbar ist.

Ein Hauptproblem für die Umsetzung von UNIS-D ist die Zersplitterung der Vorgaben zur Bereitstellung von Umweltinformationen und -daten. Die Studie schlägt vor, die notwendigen Voraussetzungen auf Bundesebene durch Änderungen des Umweltinformationsgesetzes (UIG) und gegebenenfalls weiterer Gesetze zu schaffen. Aufgrund der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern sind zudem entsprechende Regelungen auf Landesebene oder eine Verwaltungsvereinbarung zur bundesweiten Harmonisierung der rechtlich geforderten Inhalte notwendig. Die Studie verweist auf die Umweltinformationsrichtlinie (UI-RL) und die Aarhus-Konvention, welche das Recht auf freien Zugang zu Umweltinformationen regeln. Das deutsche UIG und die Landesgesetze setzen diese Rechte um. Die Definition von Umweltinformationen gemäß § 2 Abs. 3 UIG wird als weit gefasst beschrieben.

Die Studie adressiert die Frage der Serverauswahl für das UNIS-D-Portal, unter Berücksichtigung der rechtlichen Konsequenzen möglicher Ausfälle und der Gewährleistung von Wartung und Zugriff. Die Dauer der Datenbereitstellung und mögliche Unterschiede zwischen Muss- und Kann-Veröffentlichungen (gemäß § 10 UIG) werden diskutiert. Der weite Begriff der Umweltinformationen im Sinne des UIG wird weiter erläutert, inklusive der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Ein Vergleich zwischen § 12a EGovG und § 10 UIG zeigt, dass das UIG im Umfang der zu veröffentlichenden Informationen weiter gefasst ist. Das Metadatenportal GovData wird als Beispiel für die Bereitstellung von Umweltdaten genannt (Stand August 2018: 4767 Einträge; August 2020: 12010 Einträge). Die Aufbewahrungsfristen für Daten werden angesprochen, mit Verweis auf Empfehlungen des Landes Nordrhein-Westfalen und das UIG.

Die rechtlichen Grundlagen für UNIS-D werden durch das Umweltinformationsgesetz (UIG) und die EU-Umweltinformationsrichtlinie (UI-RL), welche die Aarhus-Konvention umsetzt, gebildet. Das UIG definiert den weiten Begriff der Umweltinformationen (§ 2 Abs. 3 UIG), die weitgehend ausgelegt werden und einen gewissen Umweltbezug aufweisen müssen. Informationspflichtige Stellen sollen Umweltinformationen zunehmend in elektronischen Datenbanken speichern und der Öffentlichkeit in verständlicher Form zugänglich machen (§§ 7, 10 UIG). Der Vergleich von § 10 UIG mit § 12a EGovG zeigt, dass das UIG einen breiteren Umfang an zu veröffentlichenden Informationen umfasst, im Gegensatz zu § 12a EGovG, der nur elektronisch gespeicherte Daten vorschreibt. Das Metadatenportal GovData wird als Beispiel für die Bereitstellung von Umweltdaten erwähnt, mit einem deutlichen Anstieg der Einträge von 4767 (August 2018) auf 12010 (August 2020).

Das Urheberrecht (UrhG) stellt eine bedeutende Herausforderung für UNIS-D dar, insbesondere bei der Nutzung von fremden Inhalten. Die Studie analysiert den Umgang mit urheberrechtlich geschützten Werken wie Gutachten, Karten, Bildern und Videos. Die digitale Speicherung dieser Werke in elektronischen Datenbanken greift in das Vervielfältigungsrecht (§ 16 UrhG) ein und erfordert die Erlaubnis der Rechteinhaber. Die öffentliche Zugänglichmachung dieser Werke über das Portal berührt das Recht der öffentlichen Zugänglichmachung (§ 19a UrhG). Die Studie untersucht die Rechtslage zum Thema Verlinken im Internet: Ist das Setzen von Hyperlinks eine vom UrhG erlaubte Handlung? Die Rechtsprechung des BGH und EuGH zu Hyperlinks, Framing, Inline-Linking (auch Hotlinking oder Embedded Links genannt) und die damit verbundenen urheberrechtlichen Fragen der öffentlichen Wiedergabe (§ 15 Abs. 2 UrhG) wird eingehend behandelt. Die Bedeutung der Kenntnis der Rechtswidrigkeit der Erstveröffentlichung bei der Verlinkung wird betont (EuGH, GS Media).

Die Verantwortlichkeit von Diensteanbietern wird im Kontext des Telemediengesetzes (TMG) betrachtet. Für eigene Inhalte haftet UNIS-D vollumfänglich, für fremde Inhalte nur bei Kenntnis einer Rechtsverletzung (§ 10 TMG). Die Studie diskutiert die Anwendung der DSGVO, insbesondere Art. 6 Abs. 1 lit. e, zur Verarbeitung personenbezogener Daten zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben. Der Umgang mit personenbezogenen Daten in amtlichen Dokumenten gemäß Art. 86 DSGVO wird erläutert, unter Berücksichtigung des Schutzes personenbezogener Daten und möglicher Veröffentlichungspflichten nach dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG). Die Studie verweist auf die unzureichende Umsetzung der E-Privacy-Richtlinie im deutschen Recht und die damit verbundenen Fragen der Nutzereinwilligung für Verfahren wie Profilbildung und das Setzen von Cookies. Die Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern im Bereich Umweltdaten wird unter Bezugnahme auf Art. 91c GG betrachtet.

Die Analyse der Nutzerbedürfnisse erfolgte unter Anwendung von User-Centered Design (UCD). Ein Workshop identifizierte diverse User Stories, die den Bedarf an einfachem Zugriff auf relevante Umwelt- und Naturschutzinformationen für eine breite Nutzerschaft aufzeigen. Die Zielgruppe umfasst Bauherren, Politikberater, Wissenschaftler, Waldbesitzer, Verwaltungsmitarbeiter, Umweltwissenschaftler, Naturschützer, Landwirte, Journalisten und interessierte Bürger. Die benötigten Informationen reichen von Fördermöglichkeiten und Umweltindikatoren über Messwerte und Tierarten bis hin zu Kartierungen, Hochwasserdaten, Bauvorhaben, Gesetzen und Ansprechpartnern. Die Nutzer benötigen adäquate Handlungs- und Entscheidungsgrundlagen, wie Aussagen, Bewertungen, Informationen, Beratungen und Möglichkeiten zur Mitbestimmung und Partizipation. Der zweite UCD-Workshop (27.03.2020) zielte darauf ab, diese Bedürfnisse weiter zu konkretisieren (mit 15 Teilnehmern, 38 Einladungen).

Neben dem Hauptvorschlag für UNIS-D werden alternative Lösungsansätze diskutiert, basierend auf den identifizierten Nutzerbedürfnissen, dem aktuellen Stand der Technik und der Expertise von con terra. Diese Alternativen werden im Hinblick auf Rahmenbedingungen und Ressourcen bewertet. Der erste alternative Ansatz beinhaltet eine reine Volltextindizierung der Dokumente ohne Berücksichtigung der Beziehungen zwischen Wörtern und Sachverhalten (keyword-Klassifikation). Dies führt zu einem einfachen Metadatenmodell und eingeschränkten Suchmöglichkeiten. Der zweite Ansatz, der auf dem Hauptvorschlag aufbaut, verwendet einen hybriden Ansatz: Eine Indizierung auf Basis eines gemeinsamen Metadatenmodells erlaubt zielgerichtetere Suchen, ergänzt durch eine Volltextindizierung zur Verbesserung der Suchergebnisse. Die Einbindung des Semantischen Netzwerk Service (SNS) wird zur Verbesserung der Volltextindizierung empfohlen. Die Ansätze werden in Bezug auf Kurzbeschreibung, Voraussetzungen, Vor- und Nachteile verglichen. Der Fokus liegt auf der Optimierung von Usability und User Experience (UX).

Als Grundlage für die Zusammenarbeit von Bund und Ländern im Bereich der Umweltdaten und -informationen könnte Art. 91c GG dienen. Dieser Artikel ermöglicht die Zusammenarbeit bei der Planung, Errichtung und dem Betrieb informationstechnischer Systeme. Ob UNIS-D, das primär als Linklösung konzipiert ist und keine Umweltdaten selbst speichert oder verarbeitet, unter den Begriff des "informationstechnischen Systems" fällt, wird diskutiert. Das Bundesverfassungsgericht betrachtet das Internet als solches System, was die Einordnung von UNIS-D als solches wahrscheinlich macht. Die Studie hebt hervor, dass die Verlinkung von Geodaten, die oft nur gegen Gebühr und nach Registrierung zugänglich sind, ohne eine neue rechtliche Regelung nicht möglich ist.

Die Studie betrachtet verschiedene Datenquellen für UNIS-D. Dazu gehören Daten von Landesbehörden, die über Fachinformationssysteme (FIS) aufbereitet und hochgeladen werden (Beispiel: Zustandsdaten über UBA, WasserBLIcK und MUDAB der BfG). Die Geodaten des UBA (Geoportal GISU) und der BfG werden integriert. Das zentrale Portal Wasser-DE fungiert als Meta-Ebene, die über Metadaten und Links auf Daten anderer Portale verweist. Die Studie diskutiert die Nutzungsbedingungen der Rechteinhaber für fremde Daten und Informationen, inklusive Creative Commons Lizenzen. Die Nutzung von Daten in eigenen Publikationen von UNIS-D erfordert die Erlaubnis des Rechteinhabers oder den Rückgriff auf gesetzliche Schranken (gesetzliche Lizenzen). Der Zugriff auf Geodaten wird durch § 2 Abs. 2 GeoNutzV geregelt (Vervielfältigung, Bearbeitung, Weitergabe erlaubt; Quellenvermerke erforderlich). Für Geodaten der Länder und Kommunen fehlt eine vergleichbare Regelung. Der Aufbau einer Datenbank mit fremden Inhalten erfordert Lizenzverträge mit den jeweiligen Rechteinhabern.

Dokumente von Ehrenamtlichen und Umwelt- und Naturschutzverbänden, die der öffentlichen Verwaltung überlassen werden, sind gemäß § 2 Abs. 1 UrhG urheberrechtlich geschützt und dürfen nicht ohne Erlaubnis weitergegeben werden. Ein neues Gesetz zur Bereitstellung von Daten aus Smart Devices wird vom Bundesumweltministerium aufgrund fehlender Zuständigkeit nicht angestrebt. Die Studie hebt die Bedeutung der datenschutzrechtlichen und sicherheitsrelevanten Aspekte hervor. Die Datenschutzgrundverordnung (DSGVO) sieht in diesem Bereich noch keine Regelungsnotwendigkeiten vor. Die Möglichkeit, den Nutzen der Daten aus Smart Devices für den Umwelt-, Natur- und Klimaschutz zu demonstrieren, könnte die federführenden Ressorts zu einer entsprechenden Neuregelung bewegen. Die Studie erwähnt die Ablieferungspflicht in Nordrhein-Westfalen gemäß § 1 Abs. 1 des Pflichtexemplargesetzes Nordrhein-Westfalen für Medienwerke, inklusive solcher in unkörperlicher Form.