Minamata-Konvention: Fachliche Beratung

Die Europäische Union unterzeichnete im Oktober 2013 die Schlussakte der Bevollmächtigtenkonferenz und bekundete damit ihren Willen, dem Minamata-Übereinkommen beizutreten. Dieser Beitritt zielte auf eine Reduktion der Risiken für Umwelt und Gesundheit durch anthropogene Quecksilberemissionen. Der Ratifizierungsprozess begann im Februar 2016 mit der Vorlage eines Entwurfs für eine Quecksilberverordnung durch die Europäische Kommission. Dieser Entwurf bildete die Grundlage für die folgenden Verhandlungen im Europäischen Parlament und Rat. Die Verhandlungen konzentrierten sich auf verschiedene Bereiche, darunter die Nutzung von Quecksilber in Prozessen und Produkten, die Abfallbewirtschaftung, Dentalamalgam und den Handel. Das Projekt umfasste die Prüfung der Machbarkeit, Effektivität und der Auswirkungen der verschiedenen Vorschläge auf Umwelt und Industrie, sowie die Entwicklung alternativer Formulierungen. Die Komplexität der Verhandlungen unterstreicht die Bedeutung des Abkommens und die Notwendigkeit einer umfassenden und detaillierten Regulierung von Quecksilber in der EU.

Nach Einreichung des Kommissionsentwurfs für die Quecksilberverordnung begannen zeitgleich die Beratungen im Europäischen Rat und im Europäischen Parlament. Im Juni 2016 einigte sich der Rat bereits auf ein Kompromisspapier. Der Umweltausschuss des Europäischen Parlaments diskutierte den Vorschlag zwischen Juli und Oktober 2016. In diesem Zeitraum wurden insgesamt 342 Änderungsvorschläge (in zwei Tranchen) und weitere 60 Kompromissformulierungen eingereicht. Am 13. Oktober 2016 erfolgte eine Abstimmung im Umweltausschuss, welche die vorläufige Position des Parlaments festlegte. Die Position des Ausschusses unterschied sich in mehreren wesentlichen Punkten vom Kommissionsvorschlag, unter anderem bezüglich des Umgangs mit Import- und Exportverboten für Quecksilber und quecksilberhaltige Produkte, der Einschränkung der Verwendung von Dentalamalgam und der Regulierung von Quecksilber in industriellen Prozessen. Die unterschiedlichen Positionen zeigten die komplexen Interessenlagen der beteiligten Akteure und die Herausforderungen bei der Entwicklung einer effektiven und praktikablen Quecksilberregulierung.

Im Rahmen des Projekts wurden Empfehlungen zum Umgang mit den Forderungen aus dem Verhandlungsprozess erarbeitet. Ein Importverbot für Quecksilber wurde solange abgelehnt, bis der zukünftige Bedarf innerhalb der EU geklärt ist. Die Forderung nach einer Lockerung der Handelsverbote für homöopathische Arzneimittel wurde aufgrund der geringen benötigten Quecksilbermengen abgelehnt. Exportverbote für in der EU bereits verbotene Produkte wurden hingegen befürwortet. Ein vollständiges Verbot von Dentalamalgam durch die Bundesregierung wurde nicht angestrebt; stattdessen wurde eine eingeschränkte Nutzung für bestimmte Personengruppen (Kinder unter 15, Schwangere, Stillende) als sinnvoll erachtet. Die Pflicht zur Verwendung effektiver Separatoren zur Amalgam-Abscheidung aus Abwasser wurde befürwortet. Ein Verbot von Thiomersal als Konservierungsmittel in Impfstoffen wurde abgelehnt, da dies zu deutlich höheren Kosten und ohne erkennbaren gesundheitlichen Nutzen führen würde. Die Notwendigkeit zur Stabilisierung von Quecksilberabfällen vor der untertägigen Beseitigung wurde als unnötig erachtet; die endgültige untertägige Beseitigung wurde hingegen befürwortet. Die Kompromissfindungen spiegeln die Notwendigkeit ab, zwischen Umweltschutz und wirtschaftlichen Interessen abzuwägen.

Bis Ende 2027 soll gemäß dem Minamata-Übereinkommen die Produktion von Alkoholaten mit Hilfe von Quecksilberzellen eingestellt werden. Diese Regelung betrifft ausschließlich zwei deutsche Anlagen. Vorschläge des Europäischen Parlaments zur Verkürzung dieser Frist wurden mit Vorbehalten bewertet, da technische Alternativen fehlen und Planungssicherheit für die Unternehmen gewährleistet werden muss. Die Herstellung von Natriumdithionit und Alkalimetallen wurde während der Verhandlungen nicht explizit thematisiert. Jedoch gab es Vorschläge für ein generelles Verbot der Quecksilbernutzung in industriellen Prozessen vier Jahre nach Inkrafttreten der Verordnung. Eine wirtschaftliche Folgenabschätzung für die Dithionit- und Alkalimetallproduktion fehlte. Daher wurde empfohlen, kein generelles Verbot auszusprechen, sondern zunächst die Verfügbarkeit von Alternativen durch die Europäische Kommission prüfen zu lassen. Die unterschiedliche Behandlung der Alkoholat- und anderer Produktionsverfahren verdeutlicht die komplexen Herausforderungen bei der Umsetzung des Minamata-Übereinkommens.

Quecksilber und seine Verbindungen stellen aufgrund ihrer hohen Toxizität eine erhebliche Gefahr für die Umwelt und die menschliche Gesundheit dar. Obwohl Quecksilber auch natürlich vorkommt, stammen die in der Umwelt beobachteten Konzentrationen größtenteils aus anthropogenen Emissionen (UNEP 2013). Diese erhöhten Quecksilberkonzentrationen in Umweltmedien wie Gewässern, Böden, Sedimenten und Biota führen in Teilen der Welt und für bestimmte Bevölkerungsgruppen zu gesundheitlichen Schäden. Besonders gefährdet sind Ungeborene und Kleinkinder, die bei einer übermäßigen Quecksilberzufuhr irreversible Schäden am zentralen Nervensystem erleiden können (Sheehan et al. 2014). Der Konsum von quecksilberkontaminierten Lebensmitteln, insbesondere bestimmter Meeresfischarten, stellt eine bedeutende Expositionsquelle dar. Die weitreichenden und schwerwiegenden Folgen einer Quecksilberbelastung unterstreichen die Notwendigkeit strenger Regulierungsmaßnahmen.

Die Hauptursache für erhöhte Quecksilberkonzentrationen in der Umwelt sind anthropogene Emissionen. Der Text nennt explizit zwei bedeutende Quellen: die Nutzung von Quecksilber im kleingewerblichen Goldbergbau und die Verwendung von Dentalamalgam. Der kleingewerbliche Goldbergbau trägt erheblich zur globalen Quecksilberbelastung bei, da oft wenig umweltschonende Methoden eingesetzt werden. Dentalamalgam, eine Quecksilber-Zinn-Legierung, wird in der Zahnmedizin verwendet und stellt eine weitere, wenn auch im Vergleich zum Goldbergbau möglicherweise weniger umfangreiche, Quelle von Quecksilberemissionen dar. Die Regulierung dieser beiden Quellen ist daher im Rahmen des Minamata-Übereinkommens von großer Bedeutung. Die Notwendigkeit, den Ausstoß von Quecksilber aus diesen und weiteren Quellen zu reduzieren, wird durch die dokumentierten Gesundheitsrisiken deutlich hervorgehoben.

Die Beratungen zur EU-Quecksilberverordnung fanden parallel im Europäischen Rat und im Europäischen Parlament statt. Der Rat einigte sich bereits im Juni 2016 auf ein Kompromisspapier. Im Umweltausschuss des Europäischen Parlaments wurde der Kommissionsvorschlag zwischen Juli und Oktober 2016 intensiv diskutiert. Es wurden insgesamt 342 Änderungsvorschläge (in zwei Tranchen) und 60 darauf aufbauende Kompromissformulierungen eingereicht. Eine Abstimmung im Umweltausschuss am 13. Oktober 2016 legte die vorläufige Position des Parlaments fest, die sich in einigen Punkten deutlich vom Kommissionsvorschlag unterschied. Die Vielzahl der Änderungsvorschläge und die Differenzen zwischen den Positionen des Parlaments und der Kommission verdeutlichen die Komplexität und die Herausforderungen im Gesetzgebungsprozess. Der Diskussionsprozess zeigt die Notwendigkeit von Kompromissfindungen zwischen den unterschiedlichen Interessen der beteiligten Akteure.

Die Diskussionen konzentrierten sich auf verschiedene Aspekte der Quecksilberverordnung. Es gab Empfehlungen, auf ein Importverbot von Quecksilber zu verzichten, solange der zukünftige Bedarf innerhalb der EU nicht geklärt ist. Eine Aufweichung der Handelsverbote für die Herstellung homöopathischer Arzneimittel wurde abgelehnt, da der Bedarf durch bestehende Vorräte gedeckt werden kann. Exportverbote für in der EU bereits verbotene Produkte wurden befürwortet, ein generelles Exportverbot jedoch als problematisch angesehen. Die Bundesregierung sprach sich nicht für ein vollständiges Verbot von Dentalamalgam aus, eine Einschränkung der Nutzung für bestimmte Personengruppen (Kinder unter 15 Jahren, Schwangere, Stillende) wurde jedoch als sinnvoller Kompromiss vorgeschlagen. Die Pflicht zur Verwendung effektiver Separatoren zur Amalgam-Abscheidung aus Abwässern von Zahnarztpraxen sollte beibehalten werden. Ein Verbot von Thiomersal in Impfstoffen wurde abgelehnt, da die Mehrkosten und der fehlende gesundheitliche Nutzen nicht gerechtfertigt erscheinen. Die Vielzahl der diskutierten Punkte verdeutlicht die breite Palette an Herausforderungen und Interessenkonflikten, die bei der Regulierung von Quecksilber berücksichtigt werden müssen.

Aufgrund der weitgehenden Ablehnung des Kommissionsentwurfs durch den Umweltausschuss wurde ein informeller Trilog zwischen Parlament, Rat und Kommission eingeleitet, um den Prozess zu beschleunigen. Die slowakische Ratspräsidentschaft (zweites Halbjahr 2016) präsentierte Kompromissvorschläge, um die Positionen des Parlaments und des Rates aufeinander abzustimmen. Die Trilog-Sitzungen vom 6. bis 14. Dezember 2016 zielten auf eine gemeinsame Linie. Ein weiteres Kompromisspapier der Ratspräsidentschaft diente der Annäherung der Positionen in strittigen Punkten wie Dentalamalgam und der Quecksilbernutzung in industriellen Prozessen (Artikel 10 und Anhang III). Während der redaktionellen Überarbeitung wurde die Verpflichtung zur Stabilisierung von Quecksilberabfällen vor der untertägigen Beseitigung in den Verordnungstext aufgenommen, was zwar nicht explizit im ursprünglichen Text stand, jedoch aus den Diskussionen und Beweggründen hervorging. Die Trilog-Verhandlungen zeigen die Notwendigkeit von Kompromissen und die Bedeutung von informellen Verhandlungen zur Beschleunigung des Gesetzgebungsprozesses.

Artikel 8 der EU-Quecksilberverordnung 2017/852, im Einklang mit dem Minamata-Übereinkommen, regelt die Zulassung neuartiger Produkte, die Quecksilber enthalten. Diese Produkte dürfen nur nach einer vorherigen Prüfung in Verkehr gebracht werden, welche unter anderem den Nachweis erheblicher Umweltvorteile und das Fehlen quecksilberfreier Alternativen erfordert. Eine analoge Regelung gilt für Industrieprozesse. Die Bestimmung, ob ein Produkt oder Prozess als ‚neu‘ einzustufen ist, hängt von der Existenz einer Liste bekannter Quecksilber-Produkte und -Prozesse ab. Die Europäische Kommission ist bis zum 30. Juni 2018 beauftragt, eine solche Liste zu erstellen. Ein erster Entwurf mit zahlreichen Lücken wurde durch Vorschläge basierend auf früheren Studien und weiteren Informationen ergänzt. Insgesamt wurden 47 Produkte oder Produktgruppen sowie 12 Herstellungsprozesse identifiziert, die aktuell oder in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts verwendet wurden. Die Erstellung dieser Liste ist entscheidend für die eindeutige Anwendung von Artikel 8 und die transparente Regulierung neuartiger quecksilberhaltiger Produkte.

Zusätzliche Berichtspflichten im Management von Quecksilberabfällen werden positiv bewertet, um die Behandlung und den Verbleib von Abfallquecksilber transparenter zu gestalten. Die vorgeschriebene vorherige Stabilisierung von Quecksilber vor der endgültigen Beseitigung wurde als unnötig erachtet. Stattdessen wird eine endgültige untertägige Beseitigung empfohlen, um die langfristige Sicherheit zu gewährleisten. Die Beseitigung in oberirdischen Deponien sollte vermieden werden, da die langfristige Sicherheit aufgrund möglicher chemischer Umwandlung des Quecksilbersulfids und daraus resultierender Emissionen nicht ausreichend ist. Die Empfehlungen zum Abfallmanagement unterstreichen die Notwendigkeit einer sicheren und umweltschonenden Entsorgung von Quecksilber, um langfristige Risiken für die Umwelt zu minimieren. Die Fokussierung auf untertägige Beseitigung zeigt die Bemühungen um eine dauerhafte und sichere Lösung für den Umgang mit Quecksilberabfällen.

Der Einhaltungsausschuss des Minamata-Übereinkommens, dessen detaillierte Ausgestaltung im Vertragstext (Artikel 15) nicht näher definiert ist, hat die Aufgabe, die Umsetzung und Einhaltung der vertraglichen Verpflichtungen zu prüfen. Aus den Verhandlungen geht hervor, dass die Einrichtung des Ausschusses eng mit der Schaffung eines spezifischen Finanzierungsmechanismus verknüpft war. Daher besteht die Aufgabe des Ausschusses darin, Unzulänglichkeiten bei der Umsetzung zu identifizieren und Vorschläge zu deren Behebung zu entwickeln. Diese Vorschläge sollen dann von den Finanzierungsmechanismen aufgegriffen und priorisiert werden. Der Ausschuss nutzt nationale Berichte, Meldungen und Benachrichtigungen sowie Vorgaben der Vertragsstaatenkonferenz als Informationsquellen. Zusätzliche Informationsquellen wie Messdaten und Berichte aus dem Effektivitätsmonitoring wurden vorgeschlagen. Die enge Verknüpfung von Überwachung und Finanzierung unterstreicht die Bedeutung einer effektiven Umsetzung des Übereinkommens.

Es gab unterschiedliche Auffassungen über die Hauptaufgabe des Einhaltungsausschusses. Eine Gruppe von Ländern sah die Hauptfunktion in der Entwicklung von Vereinbarungen zur Bereitstellung vergleichbarer Monitoring-Daten. Andere Länder bevorzugten einen umfassenderen Ansatz, der primär die Entwicklung eines Rahmenwerks für die Wirksamkeitsbewertung vorsah und Monitoring-Aktivitäten und nationale Berichte als Informationsquelle eher nachrangig betrachtete. Um diese unterschiedlichen Ansätze zu vereinen, wurde eine Expertengruppe gebildet, die bis zur zweiten Vertragsstaatenkonferenz im November 2018 Vorschläge erarbeiten sollte. Diese Expertengruppe, die erstmalig im März 2018 tagte, sollte sich mit dem Rahmenwerk, dem Monitoring und deren Interaktion befassen. Es wurde empfohlen, bei der Entwicklung des Rahmenwerks vom Ziel der Effektivitätskontrolle auszugehen und dann die Ausarbeitung weiterer Details entlang der Reihenfolge Regelungen – Indikatoren – Informationsquellen vorzunehmen. Die unterschiedlichen Ansätze spiegeln die verschiedenen Prioritäten und Interessen der beteiligten Länder wider.

Die Zusammensetzung des Ausschusses erfolgt regional. Deutschland, mit hoher Expertise im Bereich Abfallentsorgung, ist seit 2016 beteiligt. Die Besetzung blieb über mehrere Amtszeiten hinweg konstant, da der Ausschuss überwiegend mit Experten besetzt ist, da die Teilnahme aufgrund geringer Tagegelder für andere Teilnehmer finanziell unattraktiv ist. Um Kosten zu sparen, sieht die Vertragsstaatenkonferenz (VSK) nur alle zwei Jahre physische Sitzungen vor; dazwischen finden Videokonferenzen und schriftliche Verfahren statt. Dieser Rhythmus erschwert jedoch den Aufbau eines Teamgeistes. Der Ausschuss kann als Ideenbörse für die Umsetzung des Übereinkommens fungieren, was von den Vertragsparteien geschätzt wird. Der Ausschuss identifizierte Schwierigkeiten der Vertragsparteien bei der Umsetzung des Übereinkommens in die nationale Gesetzgebung aufgrund fehlender Übersichten über die eigene Gesetzgebung, technischer Expertise und umweltrechtlicher Expertise. Die Beschreibung der Arbeitsweise und Herausforderungen des Ausschusses unterstreicht die Bedeutung von Expertise und internationaler Zusammenarbeit für die erfolgreiche Umsetzung des Minamata-Übereinkommens.