Verpackungsrecycling: Praxis der Sortierung (§21 VerpackG)

Der Mindeststandard gemäß § 21 VerpackG dient der Bewertung der Recyclingfähigkeit von Verpackungen. Die Kriterien dieses Mindeststandards müssen wissenschaftlich fundiert und objektiv gerechtfertigt sein, da sie mittelbar die Marktchancen von Verpackungen und die Marktsituation der Unternehmen beeinflussen. Die Berücksichtigung einzelner Verwertungswege und Materialarten ist zwingend, wobei diese dem ZSVR und UBA bekannt sein müssen. Die Festlegung des Mindeststandards erfordert die Ermittlung relevanter Verwertungswege, basierend auf dem aktuellen Status quo, also der Kenntnis der 'Praxis der Sortierung und Verwertung' (Praxis der SuV). ZSVR und UBA sind jedoch nicht an die Praxis der SuV gebunden und können weitere sachlich begründete Aspekte, wie absehbare Entwicklungen in der Sortier- und Verwertungstechnik, berücksichtigen. Ziel ist eine sinnvolle Entwicklungsrichtung für das Verpackungsdesign und die Minimierung des Risikos eines Stillstands beim Recyclingfortschritt. Die Kriterien des Mindeststandards wirken sich indirekt auf die finanziellen Anreize der dualen Systeme aus und beeinflussen somit das Verpackungsdesign. Die Recyclingeigenschaften werden gemäß § 21 Absatz 3 VerpackG anhand der Kriterien des Mindeststandards bestimmt, wobei § 21 Absatz 1 Nummer 1 die 'Praxis der Sortierung und Verwertung' zusätzlich einbezieht. Duale Systeme können, unter Bezugnahme auf die Praxis der SuV, zusätzliche Kriterien zur Bestimmung der Recyclingfähigkeit über den Mindeststandard hinaus anwenden, um finanzielle Anreize nur für tatsächlich sortenreines und hochwertig recycelbares Material zu gewähren und somit die Recyclingziele zu unterstützen.

Die Bestimmung der 'Praxis der Sortierung und Verwertung' ist zentral für den Mindeststandard. Das Verpackungsgesetz (VerpackG) definiert die Praxis der SuV nicht explizit und konkretisiert nicht die Ermittlungsmethoden. Die Gesetzesbegründung verweist lediglich auf den 'Stand der Technik', ohne dessen Auswirkung auf die Praxis der SuV näher zu erläutern. Die Ermittlung der Praxis der SuV ist zwar nicht explizit in den hoheitlichen Zuständigkeiten der ZSVR gemäß § 26 Absatz 1 VerpackG aufgeführt, ergibt sich aber aus der Annexkompetenz (§ 26 Absatz 1 Satz 2 Nr. 30 VerpackG) als notwendiger Bestandteil der ihr zugewiesenen Aufgaben. Die ZSVR könnte auf eine eigene Ermittlung verzichten, falls das UBA oder ein anderer Akteur die notwendigen Informationen fachlich fundiert und wettbewerbsneutral zur Verfügung stellt. Eine Gleichsetzung der 'Praxis der Sortierung und Verwertung' mit den im Mindeststandard berücksichtigten Verwertungswegen birgt das Risiko, dass die vom Gesetzgeber angestrebte Verbesserung der Sortierung und Verwertung auf dem Status quo der Praxis der SuV stagniert. Dies soll jedoch vermieden werden; der Mindeststandard soll die dynamische Entwicklung sowohl des Verpackungsdesigns als auch der Sortier- und Verwertungsinfrastruktur fördern. Die Recycelbarkeit wird nach den Kriterien des Mindeststandards bestimmt (§ 21 Absatz 3 VerpackG), wobei die Formulierung in § 21 Absatz 1 Nummer 1 die Praxis der SuV ebenfalls berücksichtigt. Ein duales System kann unter Bezugnahme auf die Praxis der SuV zusätzliche Kriterien in die Bestimmung der Recyclingfähigkeit einbeziehen, um finanzielle Anreize nur für Verpackungen zu gewähren, die de facto sortiert und zu hochwertigem Rezyklat verarbeitet werden können und somit zur Erfüllung der Recyclingziele beitragen.

Die Zuständigkeit für die Ermittlung der Praxis der SuV ist nicht explizit im VerpackG geregelt. Die ZSVR könnte diese Aufgabe aufgrund ihrer Annexkompetenz (§ 26 Absatz 1 Satz 2 Nr. 30 VerpackG) wahrnehmen, da sie ein notwendiger Bestandteil ihrer zugewiesenen Tätigkeiten ist. Die ZSVR könnte jedoch auf eigene Ermittlungen verzichten, wenn das UBA als wissenschaftliche Fachbehörde oder ein anderer Akteur die benötigten Informationen fachlich fundiert und wettbewerbsneutral zur Verfügung stellt. Sowohl ZSVR als auch UBA benötigen Kenntnisse über die Praxis der SuV, um den Mindeststandard gemäß § 21 Absatz 3 VerpackG wissenschaftlich fundiert zu erstellen. Eine konkrete Aufgabenzuweisung zur Ermittlung der Praxis der SuV existiert für beide Institutionen nicht. Die ZSVR ist ein neutraler und unabhängiger Akteur, der in seinen hoheitlichen Aufgaben der Rechts- und Fachaufsicht des UBA unterliegt (§ 29 Absatz 1 Satz 1 VerpackG). Der Mindeststandard muss im Einvernehmen mit dem UBA veröffentlicht werden, somit benötigt auch das UBA die notwendigen Informationen über die Praxis der SuV. Das UBA verfügt als Einvernehmensbehörde selbst über Informationen oder kann diese von der ZSVR erhalten. Die ZSVR sollte die Praxis der SuV selbst ermitteln, es sei denn, sie erhält entsprechende Informationen aus neutralen und fachkundigen Quellen, wie beispielsweise dem UBA.

Die Ermittlung der 'Praxis der Sortierung und Verwertung' (Praxis der SuV) ist entscheidend für die Festlegung des Mindeststandards im Rahmen des VerpackG. Das Gesetz selbst liefert keine explizite Definition oder Methodik zur Ermittlung. Die Gesetzesbegründung verweist lediglich auf den 'Stand der Technik', ohne konkrete Verbindung zur Praxis der SuV herzustellen. Eine zentrale Herausforderung besteht darin, dass eine Gleichsetzung der Praxis der SuV mit den im Mindeststandard berücksichtigten Verwertungswegen zu einem Stillstand der gewünschten Verbesserungen in der Sortierung und Verwertung führen könnte. Das Dokument betont daher die Notwendigkeit einer dynamischen Betrachtungsweise, die sowohl die Weiterentwicklung des Verpackungsdesigns als auch der Sortier- und Verwertungsinfrastruktur berücksichtigt. Die Praxis der SuV soll nicht nur den aktuellen Stand, sondern auch absehbare Entwicklungen in der Technologie miteinbeziehen, um eine zukunftsorientierte Gestaltung des Mindeststandards zu gewährleisten. Die Klärung der Frage, wer für die Ermittlung der Praxis der SuV zuständig ist, stellt eine weitere Herausforderung dar; das VerpackG selbst enthält keine eindeutige Regelung. Die verschiedenen Akteure – darunter die dualen Systeme, die ZSVR und das UBA – werden im Folgenden hinsichtlich ihrer Eignung analysiert. Die Berücksichtigung branchenüblicher Standards spielt ebenfalls eine wichtige Rolle für die Ermittlung der Praxis der SuV. Das Dokument untersucht unterschiedliche Akteure und Kriterien zur Ermittlung der Praxis der SuV um die beste Vorgehensweise zu definieren.

Das VerpackG benennt keinen expliziten Akteur für die Ermittlung der Praxis der SuV. Die Zuständigkeit der ZSVR ergibt sich jedoch aus ihrer Annexkompetenz als notwendiger Bestandteil ihrer Aufgaben im Rahmen des VerpackG. Die ZSVR könnte die Praxis der SuV selbstständig ermitteln, hat jedoch die Option, auf Informationen von neutralen und fachkundigen Akteuren wie dem UBA zurückzugreifen, sofern diese Informationen fachlich fundiert und wettbewerbsneutral zur Verfügung gestellt werden. Die Auswahl des geeigneten Akteurs wird anhand von Kriterien wie sachlicher und rechtlicher Nähe, Rechtsposition im Kontext des VerpackG (insbesondere hinsichtlich wissenschaftlicher Unabhängigkeit), Kosten, Praktikabilität und politischen Zielsetzungen geprüft. Das Dokument stellt klar, dass die Ermittlung der Praxis der SuV nicht die Festlegung eines Technikstandards für Sortier- und Verwertungsanlagen zum Ziel hat. Es geht vielmehr um die Abbildung der tatsächlich vorhandenen und mit Mengen belieferten Anlagen, um eine realistische Grundlage für den Mindeststandard und die Gestaltung der Beteiligungsentgelte zu schaffen. Der 'Stand der Technik' wird im Kontext der Praxis der SuV diskutiert, wobei die praktische Eignung von Verfahren, Einrichtungen und Betriebsweisen im Vordergrund steht, inklusive erfolgreicher Probebetriebe und Erfahrungen aus dem Ausland. Die Ermittlung sollte alle am Markt in Deutschland vorhandenen und tatsächlich mit Mengen belieferten Sortier- und Verwertungsanlagen umfassen.

Branchenvereinbarungen und Standards zu Sortierfraktionen und Produktqualität liefern Hinweise auf die Marktanforderungen an Rezyklate und beeinflussen mittelbar die Bestimmung der Recyclingfähigkeit. Auch wenn diese Standards nicht rechtsverbindlich sind, spiegeln sie den in der Praxis üblichen technischen Standard wider. Die Ermittlung der Praxis der SuV sollte nicht nur den aktuellen Status quo erfassen, sondern auch die Berücksichtigung zukünftiger Entwicklungen ermöglichen. Dies wird durch die dynamische Natur des 'Standes der Technik' verdeutlicht. Pilotanlagen und Anlagen im Probebetrieb werden nur dann berücksichtigt, wenn sie einen tatsächlichen Verwertungsweg am Markt eröffnen. Theoretisch mögliche Verwertungsmaßnahmen aus anderen Branchen werden aus praktischen Gründen nicht in die Ermittlung der Praxis der SuV einbezogen. Die Berücksichtigung von Änderungen in der Praxis der SuV wird durch die Möglichkeit eines Einzelfallnachweises im Mindeststandard unterstützt, welcher auch jährliche Anpassungen der Mindestkriterien vorsieht. Das Dokument diskutiert die Komplexität der Praxis der SuV und die Schwierigkeiten bei der Aggregation unterschiedlicher Anlagen und Verfahren, unterstreicht jedoch die Notwendigkeit, die prozesstechnisch relevanten Verpackungseigenschaften zu berücksichtigen.

§ 21 Absatz 1 VerpackG verpflichtet duale Systeme, ökologische Kriterien bei der Bemessung ihrer Beteiligungsentgelte zu berücksichtigen. Bislang orientierten sich die Entgelte hauptsächlich an Materialart und -menge. Die Gesetzesbegründung nennt die Recyclingfähigkeit als Beispiel für ein ökologisches Kriterium. Das Gesetz möchte die Anreizwirkung nicht durch die Vorgabe theoretischer oder fester Werte erreichen, sondern die 'Praxis der Sortierung und Verwertung' (Praxis der SuV) berücksichtigen. Die genaue Umsetzung und die Entwicklung von konkreten Kriterien sind nicht im Detail im Gesetz geregelt. Die duale Systeme müssen durch die Gestaltung der Beteiligungsentgelte den Einsatz von Materialien fördern, die aufgrund der Praxis der SuV tatsächlich zu einem möglichst hohen Prozentsatz recycelt werden können. Es besteht die Pflicht, Anreize für den Einsatz solcher Materialien und Materialkombinationen zu setzen, die aufgrund der Praxis der SuV zu einem hohen Recyclingprozentsatz führen. Für Materialien, die aufgrund der bestehenden Sortier- und Verwertungsanlagen nicht werkstofflich recycelt werden können, sollen keine Anreize gesetzt werden. Eine unverbindliche Berücksichtigung der Praxis der SuV reicht nicht aus; die Systeme sind vielmehr verpflichtet, die Entgeltgestaltung aktiv an der Recyclingfähigkeit auszurichten. Die gesetzliche Formulierung in § 21 Absatz 1 Nummer 1 adressiert jedes System einzeln, was unterschiedliche Interpretationen hinsichtlich der Berücksichtigung der Praxis der SuV zulässt: eine einheitliche oder eine systemspezifische Betrachtungsweise. Das Dokument analysiert die rechtliche Einordnung der Beteiligungsentgelte und die mögliche Konkretisierung des Begriffs 'Praxis der SuV' in diesem Kontext.

Die Recyclingfähigkeit von Verpackungen wird gemäß § 21 Absatz 3 VerpackG nach den Kriterien des Mindeststandards bestimmt. Gleichzeitig berücksichtigt § 21 Absatz 1 Nummer 1 die 'Praxis der Sortierung und Verwertung'. Die duale Systeme müssen den Mindeststandard bei der Bestimmung der Recyclingfähigkeit berücksichtigen, welcher die Grundlage für finanzielle Anreize bildet. Es besteht eine indirekte Verknüpfung zwischen Mindeststandard und Beteiligungsentgelten: Die Kriterien des Mindeststandards beeinflussen die finanziellen Anreize der Systeme und damit das Verpackungsdesign. Die Systeme setzen unter Wettbewerbsbedingungen finanzielle Anreize, wobei die Behörden keine Vorgaben für die Höhe dieser Anreize machen können. Die 'Praxis der SuV' dient als Bezugsgröße für die Recyclingfähigkeit und beeinflusst die Gestaltung der finanziellen Anreize. Die Systeme können, unter Bezugnahme auf die Praxis der SuV, zusätzliche Kriterien in die Bestimmung der Recyclingfähigkeit einbeziehen. Die Zielsetzung ist die Gewährung von finanziellen Anreizen ausschließlich für Verpackungen, die aktuell tatsächlich sortiert und zu hochwertigem Rezyklat verarbeitet werden können. Das Dokument diskutiert verschiedene Interpretationen des Wortlauts von § 21 Absatz 1 Nummer 1 bezüglich der Anwendung der Praxis der SuV durch die dualen Systeme: eine einheitliche oder eine systemspezifische Auslegung.

Das Dokument erörtert verschiedene Möglichkeiten, Verpackungen abzugrenzen, für die Anreize gesetzt werden sollen, von solchen, für die dies nicht der Fall sein soll. Ein Ansatz besteht darin, das aus der Praxis der SuV abgeleitete Kriterium (Vorhandensein einer Sortier- und Verwertungsinfrastruktur) als Regulativ zu verwenden, indem Schwellenwerte für den Anwendungsgrad eines Recyclingprozesses definiert werden. Ein weiterer Ansatz wäre eine eigenständige, vom Mindeststandard unabhängige Abgrenzung. Ein Beispiel für einen möglichen Ansatz ist die Festlegung eines Schwellenwerts (z.B. 30%), unterhalb dessen eine Verpackungsgruppe nicht bei den Beteiligungsentgelten begünstigt wird. Dieser Ansatz bietet den Vorteil, dass recyclingfähig gestaltete Verpackungen auch bei niedrigem Anwendungsgrad als recyclingfähig klassifiziert werden können, dieser Status jedoch entfällt, wenn keine Weiterentwicklung der Infrastruktur erfolgt. Ein Nachteil ist, dass die tatsächliche Praxis der SuV nicht adäquat abgebildet wird und Herstellern eine verbindliche Orientierung fehlt. Der Wortlaut des Gesetzes spricht von 'der' Praxis der SuV (Singular), nicht von einer systemspezifischen Praxis, lässt aber auch diese Interpretation nicht eindeutig aus. Das Dokument schlägt verschiedene Wege vor, wie die Verknüpfung von Mindeststandard und Praxis der SuV verbessert werden kann, z.B. durch die Definition von Schwellenwerten für den Anwendungsgrad eines Recyclingprozesses. Auch die Berücksichtigung der Hochwertigkeit des Recyclings und das Vorhandensein einer ausreichenden Infrastruktur spielen eine bedeutende Rolle bei der Gestaltung der Beteiligungsentgelte.

Die ZSVR (Zentrale Stelle Verpackungsregister) und das UBA (Umweltbundesamt) sind die für den Mindeststandard gemäß § 21 VerpackG zuständigen Behörden. Die ZSVR ist gemäß § 26 Abs. 1 VerpackG zwar nicht explizit für die Ermittlung der 'Praxis der Sortierung und Verwertung' (Praxis der SuV) zuständig, kann diese Aufgabe aber aufgrund ihrer Annexkompetenz (§ 26 Abs. 1 Satz 2 Nr. 30 VerpackG) wahrnehmen, da sie ein notwendiger Bestandteil ihrer zugewiesenen Tätigkeiten ist. Die ZSVR könnte auf eine eigene Ermittlung verzichten, falls das UBA oder ein anderer Akteur die Informationen fachlich fundiert und wettbewerbsneutral zur Verfügung stellt. Beide Institutionen benötigen umfassende Kenntnisse über die Praxis der SuV, um den Mindeststandard wissenschaftlich fundiert und angemessen zu gestalten und zu veröffentlichen (§ 21 Abs. 3 VerpackG). Das UBA übt gemäß § 29 VerpackG die Rechts- und Fachaufsicht über die ZSVR aus und hat somit denselben Zugang zu den notwendigen Informationen wie die ZSVR. Die ZSVR veröffentlicht den Mindeststandard nur im Einvernehmen mit dem UBA; folglich ist auch das UBA auf die notwendigen wissenschaftlichen Grundlagen und Kenntnisse über die Praxis der SuV angewiesen. Das UBA kann als Einvernehmensbehörde die benötigten Informationen selbst beschaffen oder von der ZSVR erhalten. Die ZSVR ist ein neutraler Akteur, unabhängig von einzelnen Marktteilnehmern, was durch die Stiftungssatzung und die Aufsicht des UBA sichergestellt ist. Die Neutralität gegenüber allen Marktteilnehmern ist in der Stiftungssatzung der ZSVR verankert (§ 24 Abs. 2 S. 2 Nr. 4 VerpackG).

Sowohl die ZSVR als auch das UBA benötigen Kenntnisse über die Praxis der SuV zur Erfüllung ihrer Aufgaben. Die gesetzliche Normierung sieht keine konkrete Aufgabenzuweisung zur Ermittlung der Praxis der SuV vor, sodass beide Institutionen dieselben Wege der Informationsbeschaffung nutzen können. Die ZSVR kann die Praxis der SuV durch eigene Ermittlungen oder durch die Nutzung von Informationen Dritter (z.B. UBA) ermitteln. Es besteht keine gesetzliche Pflicht der dualen Systeme, der ZSVR entsprechende Informationen zur Verfügung zu stellen. Die ZSVR könnte ohne eigene Recherche die Richtigkeit der Angaben der Systeme nicht beurteilen. Daher ist es wahrscheinlicher, dass die ZSVR die Praxis der SuV selbstständig ermitteln sollte, sofern sie keine entsprechenden Informationen aus anderen neutralen und fachkundigen Quellen erhält. Das UBA hat denselben Zugang zu den notwendigen Informationen wie die ZSVR und kann die Informationen selbst beschaffen oder von der ZSVR erhalten. Eine Zusammenarbeit zwischen ZSVR und UBA ist essentiell für die Erstellung und Veröffentlichung des Mindeststandards. Die ZSVR könnte die dualen Systeme beauftragen, Informationen über die Praxis der SuV zur Verfügung zu stellen; jedoch besteht keine gesetzliche Verpflichtung hierfür, und die ZSVR müsste die Richtigkeit der Daten selbstständig überprüfen. Die Zusammenarbeit zwischen ZSVR und UBA ist daher besonders wichtig, um die notwendigen Daten zu erhalten und den Mindeststandard wissenschaftlich fundiert zu gestalten.